寧波市人民政府辦公廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見（試行）
（甬政辦發〔2015〕114號）

各縣（市）區人民政府，市直及部省屬駐甬各有關單位：
為貫徹落實十八屆三中全會精神，深化投融資體制改革，促進政府職能轉變，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳關于轉發財政部發改委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《浙江省人民政府辦公廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》（浙政辦發〔2015〕9號）等文件精神，現就推廣運用政府和社會資本合作（Public Private Partnership,簡稱PPP）模式，鼓勵和吸引社會資本參與公共服務、基礎設施等項目的投資、建設和運營，增強公共產品和服務有效供給能力，提出如下意見：
一、指導思想、原則及目標
（一）指導思想
貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，創新投融資體制機制，發展混合所有制經濟，發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉變，按照市委、市政府“雙驅動、四治理”的決策部署，保障三年行動計劃重大項目和重點工程建設及運營，積極推進政府與社會資本在公共服務、基礎設施等領域的合作，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，提高公共產品的可及性及供給質量與效率，有效促進我市經濟社會轉型發展。
（二）基本原則
1.權責對等原則。樹立符合市場經濟要求的契約精神，嚴格按照合同辦事。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。
2.科學決策原則。運用物有所值（VFM）評價方法，在項目選擇時進行充分評估論證，與傳統的政府直接建設運營方式進行比較分析，確保采用政府和社會資本合作模式后，能夠提高公共服務的質量和效率，或降低使用者成本，增強決策科學性。
3.激勵相容原則。綜合考慮項目財務效益和社會效益，建立收益分配和績效考核制度，一方面通過動態調整收費定價或政府補貼、收益分成等，既要保障社會資本有機會獲得合理回報，項目可持續運營，也要避免謀取暴利。另一方面建立嚴格的績效評價機制，對提供的公共產品和服務的可及性、質量和資金使用效率等進行綜合評價，確保項目建設運營達到預期效果。
4.互利共贏原則。充分考慮社會公共需求和政府管理需求，合理照顧企業業務拓展和投資回報，確立社會效益和經濟效益的長遠發展目標，有效平衡經濟與社會效益，實現政府、社會資本和社會公眾共贏。
（三）實施目標
2015年，在全市公共服務、基礎設施等領域開展政府和社會資本合作示范試點。
2016～2017年，在試點基礎上，進一步擴大全市政府和社會資本合作的試點項目覆蓋范圍，初步形成投資、建設、運營的市場化體系和投資、補貼、價格等政策要素的協同機制。
2018年，全市基本建立起比較完善的政府和社會資本合作制度體系，確保公共服務水平和質量顯著提升。
二、項目范圍及模式
（一）項目適用范圍
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施等項目。適宜采用PPP模式的項目，應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定、產出說明和績效標準相對明確等特點。主要包括：
1.市政設施項目。包括公共交通、停車設施、園林綠化、燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、固廢處理、地下空間開發、主次干道、快速路等；
2.交通設施項目。包括公路、鐵路、機場、城市軌道交通、水路和交通場站、民用航空等；
3.公共服務項目。包括醫療、養老、教育、文化、體育、旅游、商貿物流市場、會展場館、菜市場、菜籃子商品平價供應點、社區商業鄰里中心等；
4.城鎮化提升項目。包括舊城改造、保障性住房、棚戶區改造、綜合性區域開發等；
5.水利項目。包括節水、水系整治、引調水、水庫建設、防洪治澇、海堤建設、水系連通等項目。
6.其他項目。包括信息化、能源、資源環境和生態保護等。
各地、各部門應按照PPP模式的本質要求，積極推出試點項目，并探索擴大PPP模式的應用領域和項目范圍。
在PPP模式推進過程中，要積極盤活存量項目，可通過委托運營、股權轉讓、增資擴股、收益權轉讓、債券轉讓、經營權轉讓、融資租賃、基金引導、整合改制等多種方式，盡可能盤活政府資產、引進社會投資，提高公共服務設施專業化運營效率。新建公共服務、基礎設施以及新型城鎮化試點等項目，應在評估論證基礎上，優先考慮采用PPP模式建設。項目合作期限一般為10～30年。
（二）操作模式選擇
1.經營性項目。對于具有明確的收費機制，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府依法授予特許經營權，
采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、轉讓—運營—移交（TOT），改建—運營—移交（ROT）等模式推進。
2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。
3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務、委托運營等市場化模式推進。
各地、各部門可以根據當地實際及項目特點，積極探索、大膽創新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。
三、主要任務
（一）開展項目儲備
1.改造存量項目。各地、各部門要認真甄別篩選融資平臺公司的存量項目，積極開展PPP模式的改造與應用；對適宜開展PPP模式的在建和已建項目，也可以植入PPP模式對原項目進行升級改造或者合作運營，并同步納入PPP項目庫管理。
2.謀劃增量項目。各地、各部門要根據相關規劃和行業發展需要，適時謀劃提出項目，按照PPP模式進行培育開發；社會投資人也可根據市場發展需求和自身投資意愿謀劃項目，報行業主管部門受理提出。對經營性和準經營性項目可優先推出實施。
3.建立PPP項目儲備庫。各地、各部門應建立本地區、本行業PPP項目儲備庫，并及時向市發改委申報。根據項目謀劃、儲備和進展情況，市發改委按照謀劃類、推介類、實施類等分類建立市級PPP項目儲備庫，及時向社會公布項目清單。
2015年，各地、各部門按照實際需求，推出2個及以上項目開展PPP模式試點，其中，市屬國有企業和有關指揮部要推出1～2個，該項工作納入市有效投資工作考核和市委、市政府年度目標考核。市屬國有企業PPP試點項目推進情況列入對國資主管部門年度目標考核。
（二）規范項目評估
1.制定初步實施方案。行業主管部門、事業單位、市屬國有企業或其他相關機構是政府授權的項目實施機構，對擬謀劃采用PPP模式的項目制定初步實施方案，并組織開展評估論證，將評估通過后的相關資料遞交市財政局開展物有所值和財政承受能力評估；市屬國有企業的存量改造項目須同時向市國資委遞交相關材料。
2.物有所值與財政承受能力評估。市財政局會同相關部門對項目初步實施方案開展物有所值評價工作，并根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對政府付費或財政補貼的項目，開展財政承受能力論證。
3.制定實施方案。物有所值與財政承受能力評估論證通過后，項目實施機構應組織編制項目實施方案，包括：項目名稱及基本情況、項目實施機關、項目的基本經濟技術指標、合作伙伴應具備條件、風險分配基本框架、項目運作模式、交易架構、合同體系、監管架構、招標（采購）方式的選擇、產出標準和績效指標及應當明確的其他事項。必要時，可聘請第三方專業顧問機構予以協助。同時，通過組織市場測試，向有意向參與項目合作的社會資本征集對項目實施方案的反饋意見。
4.項目批準實施。項目實施機構將擬定的項目實施方案經財政局審核后提交聯席會議討論通過報市政府批準，按照項目實施方案設定方式和條件，牽頭組織社會資本采購工作。
各地可參照市里的項目評估模式對PPP項目予以推進。
（三）選擇合作伙伴
1.伙伴選擇方式。項目實施機構應根據項目實際情況和要求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和業績等因素，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式，依法選擇社會投資人，簽署項目合同。
2.適用法律法規。項目實施機構采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用《中華人民共和國政府采購法》及其《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。項目實施機構要根據上述法律法規在規定的信息發布渠道及時發布招標、采購公告和結果等信息，保證程序公開、過程透明。
3.規范選擇伙伴。項目實施機構根據相關規定，配合政府有關機構，做好采購文件編制、采購公告發布、資格預審、候選合作伙伴的綜合評分、確認談判等工作，規范開展PPP項目政府采購活動, 擇優確定誠實守信、安全可靠的社會投資人。
4.簽署項目合同。項目實施機構在按合法程序確定候選社會投資人，并經確認談判達成一致，提出項目投資人后，報市政府同意，市政府授權項目實施機構與項目投資人簽訂項目合同，明確項目經營內容、范圍及期限，責任風險分擔、產品和服務標準，價格、收費標準、補貼及調整機制，信息披露，以及違約責任和爭議解決程序等關鍵內容。項目合同、股東合同等應報項目同級財政部門和法制機構備案。合同簽訂后內容發生實質性調整或者變更的，凡涉及政府出資或者補貼、收費標準等內容的，須經項目同級財政、物價等部門確認。具體合同標準文本可參考國家發展改革委制定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》、財政部制定的《PPP項目合同指南（試行）》及其他專項指導文件。
（四）組織項目實施
1.設立項目公司。項目實施機構會同市財政局等部門監管PPP項目各方按照合同約定，按時足額出資設立項目公司，項目公司應保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務，確保工程質量。項目運行期間，項目公司依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務，并定期對項目設施進行檢修和保養，保證設施正常運行。
2.簡化審批程序。項目按照相關規定履行審批、核準、備案程序。社會投資人確定前的項目前期工作由行業主管部門負責，社會投資人確定后的項目前期工作由投資人（項目公司）負責，項目實施機構協助。同時進一步完善部門聯動審批機制，充分利用項目前期成果，已辦理的相關前置手續，原則上不再重復辦理。核準文件或正式簽訂的項目合同，可作為項目投資主體變更的依據。
（五）防范債務風險
1.量力承擔財政支出。各地要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔。
2.依法管控政府債務。要依法嚴格控制政府各類或有債務，嚴防債務風險轉移，切實防范和控制財政風險。政府對社會投資人或項目公司按約定規則依法承擔授予特許經營權、合理定價、投資補助、政府付費和財政補貼等相關責任，不承擔社會資本投資人或項目公司的償債責任。除法律另有規定外，各地政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔保。
（六）加強項目監督
1.組織開展績效評價。建立健全由政府、服務使用者共同參與的綜合評價體系，組織開展對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等綜合績效評價工作，必要時可委托第三方專業機構參與。績效評價結果要依法對外公開，接受社會監督，并作為價格和收費標準、財政補貼等調整的參考依據。
2.依法履行監管職責。各行業管理部門要加強對項目建設質量、運營標準和安全的監督，保障公共產品的質量、效率和延續性。發改、財政、國資、國土、規劃、審計、監察等相關部門，要在各自職責范圍內依法做好項目管理和監督等工作。
（七）設定回報機制
1.設立合同調整機制。應根據項目運營情況、公眾滿意度等，適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等，確保回報合理、項目可持續運營，又避免謀取暴利。
2.完善政府補貼制度。各地可結合自身財力狀況，因地制宜給予PPP項目前期費用補貼、資本補助、物業開發、廣告經營等多種形式的支持。市財政局建立動態補貼機制，根據項目投資人和項目實施機構申請，以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮建造成本、運營費用等因素提出補貼意見，報市政府批準。同時，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規劃中予以統籌考慮。
3.實行風險分擔、利益共享機制。對于收入覆蓋成本和合理收益以外，超出社會資本合理收益的部分，政府與社會資本應合理分享；對于非經營管理原因造成虧損部分，政府與社會資本可在合同中約定分擔、補貼機制。
（八）健全退出機制
1.預備應急預案。政府應與社會資本投資人明確項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時，各地、各部門應做好應急預案，及時做好接管，保障公共利益不受侵害。
2.建立多元化的退出渠道。政府可依托于各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、內容和標準,及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。
四、保障措施
（一）加強組織領導。市政府建立政府和社會資本合作工作聯席會議，由市長或市長委托常務副市長擔任召集人，相關領域分管副市長參加，市發改委、市財政局、市金融辦、市國資委、市審計局、市監察局、市法制辦及PPP項目相關行業主管部門等為聯席會議成員單位，對通過評估論證的PPP項目進行研究討論，協調PPP模式推廣運用中的相關工作。
聯席會議辦公室設在市發改委，承擔聯席會議日常工作，負責征集PPP項目，建立PPP項目儲備庫，并組織開展項目核準、考核獎勵等。
市財政局建立PPP管理中心，負責PPP項目物有所值和財政承受能力評估，建立和完善政府補貼制度，按時足額到位各項資金，組織開展績效評價，并對政府采購行為開展監管。
市金融辦負責協調金融機構監管部門，支持各類金融機構通過提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，或與社會資本組成聯合體參與PPP項目等方式，參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。
市國資委要支持市屬國有企業積極參與PPP項目謀劃和實施，做好相關資產評估、產權交易的管理工作。
市法制辦負責涉及PPP模式管理領域相關市政府規范性文件和《寧波市行政機關合同管理辦法》規定審查范圍的項目合同的合法性審查工作。
市監察局要加強PPP項目決策、實施過程的行政監督，依法查處違紀違規行為。
市審計局要做好審計監督工作。
市級有關部門要各司其責，從行業管理、部門職責的角度指導并推動各地開展工作，并及時向聯席會議報告項目進展情況。各地可根據實際，強化組織保障，形成工作合力，確保PPP工作順利實施。
（二）完善配套政策。市政府研究探索設立一定規模PPP模式下的產業投資基金，可用于對公共服務和基礎設施存量項目PPP模式改造、PPP項目前期投入和項目實施支持。市級相關職能部門要加緊制訂完善涉及城市公共服務、基礎設施、財政金融、土地等領域或環節的專項配套政策。完善PPP項目并聯審批機制，在科學論證、遵守程序的基礎上，進一步簡化審批程序，減少審批環節，提高審批效率。實行多樣化土地供應方式，保障項目建設用地。
住建部門牽頭研究制定城市基礎設施特許經營管理辦法，交通運輸部門牽頭研究制定交通設施特許經營管理辦法。財政部門研究出臺PPP模式項目評估、認定管理及資金支持辦法。PPP項目按規定享受各項稅收優惠和行政事業性收費減免政策，在安排各類財政專項資金和政府性補貼時，享受與政府投資項目同等的財政扶持政策。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸款和清潔發展委托貸款。金融管理部門要出臺政策，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構以及融資擔保機構創新金融服務，積極開發適合項目的金融產品，積極爭取社保資金、保險資金、專業投資機構資金參與，積極爭取國家開發銀行等政策性銀行的中長期貸款,幫助PPP項目公司拓寬融資渠道，創新融資方式。鼓勵符合條件的項目公司通過發行債券、引入戰略投資者、上市等直接融資渠道拓寬資金來源。
（三）優化發展環境。加強全社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作順利推進。加強項目實施能力建設，注重培育社會投資人，培養專業人才,引進和培育第三方專業咨詢機構，鼓勵社會中介機構、社團組織積極參與項目建設，提供法律、財務、咨詢等專業服務。加強法制保障，依法保障PPP項目投資人合法權益。加強輿論宣傳引導，增強政府、社會和市場主體共識，營造良好的合作氛圍。健全信息公開制度，及時發布項目信息、招標（采購）需求以及行業政策、市場需求等信息，增強政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關信息的渠道，保障公眾的知情權、建議權和監督權。
本意見自2015年7月24日起施行。

　                                              寧波市人民政府辦公廳
                                                  2015年6月23日